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地下文物保护法规不健全法律体系需推进_[#第一枪]

发布时间:2021-06-07 11:39:28 阅读: 来源:记录仪厂家

北京市文物局日前向社会公开征集关于“地下文物保护立法”的意见建议,并公布了公众建言献策的电子邮箱。此前,2012年8月30日,北京市政府正式公布了《关于加强地下文物保护工作的通知》,《通知》要求加快地下文物保护立法工作。而对于正在制定中的地下文物保护新规定,文保专家建议不仅要完善细节,还需要其他法律法规与之配合,只有整体推进,才能真正发挥效力。

地下文物立法呼声已久

其实,文保人士对于加快地下文物保护立法工作的呼声已久。北京市政协委员宋大川曾连续7年在提案中呼吁立法保护地下文物,北京市政协也连续3年对其提案进行重点督办。2009年北京市政协组织了关于地下文物保护的专题调研,呼吁尽快制定颁布《北京市地下文物保护规定》。2009年5月,北京市文物局回复政协称,保护地下文物的立法已启动调研。

“与北京的建设速度相比,这个法立得还是太慢了。”早在2010年,就有多名政协委员表示,“这相当于抢救性立法,不能拖。” 北京市地下文物保护的现状,不能不让文保人士们着急:根据北京市政协的一项调查报告,仅2007年至2008年一年,北京市就有4191项新开工的建设项目,但只有97个进行了考古勘探,近98%的开工项目未进行过文物勘探。

2011年,唐兢、胡冶岩两位政协委员向北京市政协大会递交了《关于敦促北京尽快为保护古都文物立法》的提案,被列为北京市政协重点督办提案。在政协委员的推动下,到2011年8月,北京市文物局完成了立法论证报告,确定了地下文物保护立法的原则,明确了地下文物保护相关内容的名词解释等。北京市法制办也将文物局上报的《北京市地下文物保护办法》列为2011年度立法调研项目。

今年6月份,北京市地下文物立法工作进入关键阶段,北京市法制办开始对《北京市地下文物保护管理办法》进行立项审查。然而,在历经数年的立法进程中,许多珍贵的地下文物已经遭到破坏。

据北京市文物研究所考古研究室主任郭京宁介绍,由于在施工前没有开展地下文物勘探和保护,金中都皇宫大安殿遗址、毛家湾中央文献研究室瓷片遗存、圆明园地铁站清代御道遗址等地下文物遗存遭到严重破坏。

而就在今年8月,通州东城门遗址被“切割”保护。据文保专家谢辰生介绍,东城门和瓮城遗址位置明确,紧挨地表,如果在进行地铁施工前进行勘探不可能被遗漏。而在遗址被发现后,对其采取了“切割搬走再迁回”的方式。据文保人士曾一智介绍,“所谓的‘切割保护’,就是这样砸的:一排人站在瓮城的东侧墙体边,左手钢钎,右手锤子。北段的城墙墙体,我看到他们用镐刨。”曾一智在接受媒体采访时说,“痛心得话都说不出来”。

“有法不依”和“有法不细”

今年恰逢《文物保护法》颁布30周年。清华大学教授朱自煊认为,《文物保护法》当中早已有地下文物保护的内容,但“有法不依”和“有法不细”的现象并存,是导致地下文物保护不力的原因。

《文物保护法》第二十九条和第二十条,是地下文物保护中最常用的条款。第二十九条规定:进行大型基本建设工程,建设单位应当事先报请省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门组织从事考古发掘的单位在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行考古调查、勘探。而正如上文所述,大型工程施工前开展考古勘探的比例很小,很多文物都是在施工中才被发现。

当然,第二十九条关于考古介入的细节也很不完善,对于考古介入的时间、考古经费等没有规定。在今年6月份举行的北京市地下文物保护立项论证会上,与会文保人士建议前期介入的时间点,应在地面上不存在建筑物时,或者建筑物拆掉以后,建设单位施工建设之前;同时考古经费应包含在土地出让金中,从土地出让金中直接拨给文物部门。谢辰生认为,法律中只规定要前期考古调查、勘探,但并没有明确在哪些地区施工的时候需要勘探,这些细节需要细化。

施工过程中遇到文物时,应遵守《文物保护法》第二十条规定:建设工程选址,应当尽可能避开不可移动文物;因特殊情况不能避开的,对文物保护单位应当尽可能实施原址保护。

同济大学教授张松认为,如何保护施工过程中发现的文物,比提前开展的考古勘探更加重要。“地下勘探只是在一个大致的范围内进行,地下埋藏的东西在没有发现时不那么确定。而且北京这么大,勘探需要大量时间、人力、财力、物力。再者,目前地下文物勘探的技术也局限。”

张松认为,施工中发现文物后如何保护,新的法规中必须明确。“停工、勘测、评估,必须有一个操作方案出来,再看是调整施工、进行经济补偿还是用地调整。国外已经有一整套很严密的系统,突然发现一个文物,有一套对应的法规来规定该怎么做,而我们现在比较欠缺。”在北京市地下文物保护立项论证会上,文保人士也曾建议新规当中应规定,如果施工中发现地下遗址或者埋藏物并需要原址保护时,应征收后直接补偿,这属于典型的因行政需求而进行的征收。

朱自煊则建议,新规必须理顺并协调好规划、建设、文物等部门的关系。“很多破坏是由于建设、规划等部门前期的协调、沟通没做好。文物部门的权力是很受限制的,没有法律依据时就是看谁的权力更大。”

其他法律法规须配合调整

张松认为,要想真正保护好地下文物,仅出台《地下文物保护规定》还不够,相关的法律也必须跟进。我国现行法律中,只有《文物保护法》涉及地下文物保护。他认为,《城市规划法》、《土地法》、《刑法》等相关法律都应相应涉及地下文物保护,否则很难达到预期的效果。

以《物权法》为例,现行《物权法》中对于个人私有财产有一系列规定,但没有对于文物产权的规定。对于严重破坏文物者需要判刑,这就应该在《刑法》中有所规定。而目前对于破坏地下文物行为的处罚一般仅仅是罚款。“开发商的套路是先破坏了,大不了罚款,罚个50万、100万元根本不在乎,一个项目涉及到几亿元的资金呢。而要追查刑事责任时,指挥的人、负责的人很少承担刑事责任,具体破坏的人,一般是农民工成为替罪羊。在国外对这些是有明确规定的,责任人该负什么责任应该是很清楚的。”

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